Gastos públicos diretos e indiretos com cultura: um comparativo

Recentemente o Conselho Federal da OAB anunciou que ingressará com ação contra a União em face dos constantes contingenciamentos do Fundo Nacional de Cultura. Buscando colaborar com esse debate, transcrevo aqui um trecho de meu mestrado “O Direito Econômico da Cultura: Uma análise dos gastos públicos indiretos com cultura”, defendido este ano na Universidade de São Paulo, sob a orientação do Professor José Maria Arruda de Andrade.

 

Texto original

No debate sobre o financiamento de políticas culturais é comum fazer a distinção entre dois grandes modelos: o de países europeus, caracterizado pela forte presença do Estado no custeio e subsídio das atividades e projetos culturais, e o anglo-saxão, que busca estimular a ação privada e filantrópica de indivíduos e entidades. Essas duas vertentes também expressam duas concepções ideológicas acerca do papel do Estado na elaboração e implementação de políticas culturais.[1]

De um lado, prevalece o entendimento de que o Estado possui uma importante função no apoio e fomento à cultura para, por exemplo, garantir o exercício direitos culturais ou a formação dos indivíduos. Isso justifica a organização de uma estrutura burocrática voltada à sua atuação e participação direta no campo cultural.

Por outro lado, o modelo liberal prega a diminuição da ingerência do Estado na vida cultural dos indivíduos. Desse modo, prioriza mecanismos privados de apoio e fomento à cultura, por exemplo, através da concessão de incentivos fiscais para patrocinadores e doadores de projetos. Esse paradigma ganhou proeminência a partir do final da década de 1970, com o desgaste do Estado de Bem-Estar Social e o fortalecimento do discurso neoliberal.

Conforme mencionado acima, no Brasil, da segunda metade da década de 1980 até início dos anos 2000, foi justamente o modelo de política lastreado na concessão de incentivos fiscais para apoiadores de projetos culturais que preponderou no âmbito federal. Não obstante, existe um certo consenso na literatura especializada de que esse paradigma foi relativizado a partir do primeiro Governo Lula.

Ainda que a constatação seja verdadeira do ponto de vista do discurso político e de restruturação burocrática, uma análise mais detida da trajetória dos gastos públicos diretos e indiretos com cultura revela que as políticas fundadas na utilização de benefícios fiscais continuam representando uma parcela significativa do total dos gastos nesse campo.

O orçamento é hodiernamente considerado peça chave na implementação de políticas públicas e importante ferramenta da concretização dos direitos sociais. Os setores artísticos e culturais há alguns anos protestam pela fixação de orçamento mínimo em favor da cultura. Essa matéria chegou a ser objeto das Propostas de Emenda à Constituição n.º 324 e 427, ambas de 2001, 150, de 2003, 310, de 2004, e, mais recentemente, 421, de 2014. Esta última prevê o aumento progressivo dos percentuais de recursos mínimos para a cultura até o equivalente a 2%, 1,5% e 1% dos orçamentos da União, Estados e Distrito Federal, e Municípios, respectivamente. De fato, se queremos aprimorar os estudos sobre políticas culturais, devemos dedicar maior empenho ao tema do orçamento e do perfil dos gastos públicos. Passemos, assim, a tratar da diferenciação entre gastos públicos direitos e indiretos com cultura.[2]

O Estado realiza gastos diretos no campo da cultura quando, por exemplo, concede prêmios ou bolsas de estudos para artistas, promove festivais, constrói um equipamento cultural, lança uma publicação, paga seus servidores e assim por diante. Isso pode acontecer tanto pela chamada Administração Direta (Ministério da Cultura) ou Indireta (Fundação Casa de Rui Barbosa, Agência Nacional do Cinema etc.). Gastos públicos diretos são, portanto, realizados pela Administração Pública quando destina o produto de suas receitas conforme objetivos e finalidades previamente estabelecidos por meio de três leis orçamentárias, todas de iniciativa do Executivo: o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentarias e a de orçamentos anuais.

O Plano Plurianual “estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal e para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada” (artigo 165, parágrafo primeiro, da Constituição). O plano é sempre instituído através de uma lei, que prevê sua estrutura, organização, a gestão, monitoramento e outros aspectos gerais, acompanhada ainda de anexo, contendo os programas, indicadores, objetivos e metas.[3]

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), por sua vez, “compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento” (artigo 165, parágrafo 2º, da Constituição Federal).[4] Ela busca alinhar as diretrizes, objetivos e metas do Plano Plurianual com as previsões da Lei Orçamentária Anual. A LDO deve dispor sobre limitações de empenho, critérios de contingenciamento, critérios para aferição de resultados de programas financiados com recursos orçamentários, entre outros itens.[5]

A Lei Orçamentária Anual (LOA) compreenderá o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; e o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público (artigo 165, parágrafo 5º, Constituição Federal). A LOA compreende todas as receitas e despesas que serão realizadas no ano seguinte à sua aprovação, motivo pelo qual sua proposta deve ser aprovada pelo Congresso Nacional até o final de cada ano. É um instrumento de concretização e detalhamento orçamentário dos objetivos e metas do Plano Plurianual e das diretrizes da LDO.[6]

Porém, via de regra, o valor originalmente previsto na legislação orçamentária acaba não sendo integralmente aplicado em sua programação. A dotação inicial, prevista na lei orçamentária anual, passa por uma etapa de ajustes para a alocação de créditos ou bloqueios adicionais, formando a dotação autorizada. Para a realização da despesa, é feito o empenho, que consiste na reserva para fazer face a um compromisso assumido. Ocorre, por exemplo, na contratação de um serviço ou na aquisição de um bem ou material. No segundo estágio é realizada a liquidação, que consiste na verificação, definição e comprovação do crédito referente aquele valor empenhado. A Administração analisa então o contrato, os comprovantes de entrega e demais documentos ligados à obrigação assumida. Finalmente, é realizado o pagamento através da entrega de numerário ao credor. Eventualmente, algumas despesas são empenhadas, mas somente pagas no ano seguinte. Tais rubricas são chamadas de restos a pagar.[7]

Para 2015, a Lei Orçamentária Anual dividia a função “cultura” em dezesseis programas que, somados, totalizavam cerca de 0,10% da dotação inicial da União prevista para o ano.[8]

Tabela 1 – Dotação orçamentária da União prevista na LOA por função para 2014-2016 (em reais)

Função

2014

2015

2016

01 – LEGISLATIVA 6.950.840.498 7.365.313.468 7.214.082.977
02 – JUDICIÁRIA 27.991.625.424 30.316.955.792 31.197.697.174
03 – ESSENCIAL À JUSTIÇA 5.392.088.914 6.462.051.664 6.388.033.744
04 – ADMINISTRAÇÃO 27.206.782.816 31.159.116.532 28.020.517.415
05 – DEFESA NACIONAL 38.569.820.724 43.365.363.628 59.502.531.385
06 – SEGURANÇA PÚBLICA 8.456.349.686 8.668.397.884 7.941.624.532
07 – RELAÇÕES EXTERIORES 2.072.986.181 2.193.935.484 2.837.330.048
08 – ASSISTÊNCIA SOCIAL 68.216.343.528 74.629.681.634 77.265.286.224
09 – PREVIDÊNCIA SOCIAL 473.509.193.503 529.878.879.813 571.799.007.375
10 – SAÚDE 98.036.362.031 112.790.518.353 109.868.123.419
11 – TRABALHO 63.838.510.464 68.440.238.250 72.496.149.358
12 – EDUCAÇÃO 83.275.927.095 105.082.965.553 103.520.522.753
13 – CULTURA 3.012.548.256 2.770.444.578 2.101.262.903
14 – DIREITOS DA CIDADANIA 1.854.107.920 2.154.674.574 1.398.775.458
15 – URBANISMO 8.289.330.501 9.963.265.523 4.531.119.063
16 – HABITAÇÃO 458.081.935 182.848.917 27.633.638
17 – SANEAMENTO 3.426.319.188 2.793.006.313 636.189.522
18 – GESTÃO AMBIENTAL 8.734.525.210 6.816.916.287 5.694.719.267
19 – CIÊNCIA E TECNOLOGIA 8.997.879.362 10.407.300.086 7.585.870.779
20 – AGRICULTURA 24.439.596.267 28.195.242.494 29.490.212.873
21 – ORGANIZAÇÃO AGRÁRIA 5.156.372.499 5.544.620.455 3.734.413.323
22 – INDÚSTRIA 2.555.003.472 2.681.088.222 2.435.952.479
23 – COMÉRCIO E SERVIÇOS 5.560.101.209 5.686.938.396 5.351.073.943
24 – COMUNICAÇÕES 1.637.445.736 1.510.689.662 1.482.700.271
25 – ENERGIA 2.059.672.458 2.297.559.868 1.232.984.830
26 – TRANSPORTE 24.646.839.493 26.036.067.634 17.440.754.675
27 – DESPORTO E LAZER 2.228.585.737 3.253.681.539 1.684.872.020
28 – ENCARGOS ESPECIAIS 1.345.026.899.337 1.715.396.624.967 1.694.082.082.616
99 – RESERVA DE CONTINGENCIA 31.577.857.866 30.632.559.872 96.584.863.244
NÃO APLICÁVEL – NÃO APLICÁVEL 0 0 0
NÃO INFORMADO – NÃO INFORMADO 0 0 0
TOTAL 2.383.177.997.310 2.876.676.947.442 2.953.546.387.308

Fonte: Elaborado pelo autor a partir do Siga Brasil – Senado Federal

Tabela 2 – Programas orçamentários sob a função “cultura” para 2015 (em reais)

Programa (Cód./Desc.)

Dotação Inicial

Autorizado

Empenhado

Liquidado

Pago

RP Pago

0167 – BRASIL PATRIMÔNIO CULTURAL 0 0 0 0 0 76.932
0168 – LIVRO ABERTO 0 0 0 0 0 0
0169 – BRASIL, SOM E IMAGEM 0 0 0 0 0 576.389
0171 – MUSEU MEMÓRIA E CIDADANIA 0 0 0 0 0 0
0172 – CULTURA AFRO-BRASILEIRA 0 0 0 0 0 0
0173 – GESTÃO DA POLÍTICA DE CULTURA 0 0 0 0 0 0
0750 – APOIO ADMINISTRATIVO 0 0 0 0 0 14.767
0813 – MONUMENTA 0 0 0 0 0 2.154.096
1141 – CULTURA VIVA – ARTE, EDUCAÇÃO E CIDADANIA 0 0 0 0 0 80.000
1142 – ENGENHO DAS ARTES 0 0 0 0 0 1.551.287
1355 – IDENTIDADE E DIVERSIDADE CULTURAL- BRASIL PLURAL 0 0 0 0 0 0
1391 – DESENVOLVIMENTO DA ECONOMIA DA CULTURA – PRODEC 0 0 0 0 0 0
2021 – CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO 300.000 300.000 0 0 0 0
2027 – CULTURA: PRESERVAÇÃO, PROMOÇÃO E ACESSO 2.040.760.283 2.023.039.683 1.151.594.461 242.544.677 203.427.701 836.406.896
2065 – PROTEÇÃO E PROMOÇÃO DOS DIREITOS DOS POVOS INDÍGENAS 6.264.856 6.264.856 5.746.589 1.551.825 1.383.544 4.107.387
2107 – PROGRAMA DE GESTÃO E MANUTENÇÃO DO MINISTÉRIO DA CULTURA 723.119.439 767.758.198 710.075.038 652.360.718 650.364.197 68.918.349
TOTAL 2.770.444.578 2.797.362.737 1.867.416.089 896.457.220 855.175.442 913.886.102

Fonte: Siga Brasil – Senado Federal

 

Importante observar que o Ministério da Cultura, responsável pela maior parte dos programas acima listados, tem cerca de 80% de sua dotação orçamentária inicial comprometida com suas entidades vinculadas – como a Fundação Biblioteca Nacional. Aliás, é possível afirmar que apenas 18,27% de toda a dotação inicial prevista para a função “cultura” parte diretamente do Ministério da Cultura – enquanto unidade orçamentária.[9]

Tabela 3 – Órgãos e Unidades Orçamentárias agrupados na função “cultura” para 2015 (em reais)

Órgão/Unidade Orçamentária (Cód. /Desc.)

Dotação Inicial

Autorizado

Empenhado

Liquidado

Pago

RP Pago

30000 – MINISTÉRIO DA JUSTIÇA 6.264.856 6.264.856 5.746.589 1.551.825 1.383.544 4.107.387
30202 – FUNDAÇÃO NACIONAL DO ÍNDIO – FUNAI 6.264.856 6.264.856 5.746.589 1.551.825 1.383.544 4.107.387
42000 – MINISTÉRIO DA CULTURA 2.602.379.722 2.629.297.881 1.760.454.740 894.905.395 853.791.898 877.751.965
42101 – MINISTÉRIO DA CULTURA 506.289.900 507.421.900 317.759.732 203.678.512 200.504.780 114.168.470
42201 – FUNDAÇÃO CASA DE RUI BARBOSA 25.260.292 29.560.292 28.276.071 26.869.352 26.865.382 613.369
42202 – FUNDAÇÃO BIBLIOTECA NACIONAL – BN 84.390.570 84.385.570 74.619.691 68.679.814 68.679.814 13.701.197
42203 – FUNDAÇÃO CULTURAL PALMARES 24.857.196 25.827.696 19.730.122 16.421.886 16.405.078 3.535.527
42204 – INSTITUTO DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO E ARTÍSTICO NACIONAL 379.510.822 387.742.699 296.905.188 241.265.464 214.573.718 88.055.892
42205 – FUNDAÇÃO NACIONAL DE ARTES 115.468.148 114.953.148 100.808.403 83.013.338 77.639.489 12.666.899
42206 – AGÊNCIA NACIONAL DO CINEMA 134.951.239 144.222.159 142.049.900 114.145.341 113.175.894 25.688.578
42207 – INSTITUTO BRASILEIRO DE MUSEUS 180.235.188 183.318.050 142.724.436 121.379.004 121.268.049 12.069.759
42902 – FUNDO NACIONAL DE CULTURA 1.151.416.367 1.151.866.367 637.581.197 19.452.684 14.679.695 607.252.275
74000 – OPERAÇÕES OFICIAIS DE CRÉDITO 161.800.000 161.800.000 101.214.760 0 0 32.026.750
74912 – RECURSOS SOB SUPERVISÃO DO FUNDO NACIONAL DE CULTURA 161.800.000 161.800.000 101.214.760 0 0 32.026.750
TOTAL 2.770.444.578 2.797.362.737 1.867.416.089 896.457.220 855.175.442 913.886.102

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de dados do Siga Brasil – Senado Federal

 

A função orçamentária “cultura” é dividida em duas subfunções de acordo com a atuação finalística do governo: “391 – Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico” e “392 – Difusão Cultural”. Estas subfunções agregam ações orçamentárias vinculadas aos programas do Plano Plurianual da União.

 

Tabela 4 – Despesas liquidadas, em 2013, nas subfunções 391 e 392, por Ação Orçamentária

Fonte: Tribunal de Contas da União[10]

 

Gastos públicos indiretos, por sua vez, também conhecidos como gastos tributários, correspondem ao conjunto de desonerações tributárias instituídas para compensar ações de entidades civis complementares ao Estado, corrigir desvios e desigualdades, incentivar setores da economia, dentre outras finalidades. O Poder Público reduz sua arrecadação em favor de uma disponibilidade econômica dos contribuintes por meio de presunções creditícias, isenções, anistias, reduções de alíquotas, deduções, abatimentos e diferimentos de obrigações de natureza tributária. Os gastos indiretos são realizados, portanto, pelos próprios agentes econômicos induzidos, motivados e beneficiados pela legislação tributária.[11]

A previsão de tais gastos é estimada pela Receita Federal do Brasil (RFB) no Demonstrativo dos Gastos Governamentais Indiretos de Natureza Tributária (DGT), que acompanha o projeto da lei orçamentária anual, em razão das determinações previstas no artigo 165, parágrafo 6º, da Constituição, e artigo 5º, inciso II, da Lei Complementar n.º 101, de 4 de maio de 2000.[12]

A título de exemplo, em 2015, os gastos tributários com cultura representaram 1,32% do total de gastos indiretos do Governo Federal, ou seja, o equivalente a R$ 3,73 bilhões do total de R$ 282,44 bilhões – sendo a décima segunda maior rubrica[13]:

 

Tabela 5 – Gasto público indireto em 2015

Função Orçamentária

Total

 (R$ em milhões)

Participação (%)

Comércio e Serviços 76.022,78 26,92
Trabalho 45.015,33 15,94
Indústria 33.451,14 11,84
Agricultura 27.962,77 9,90
Saúde 25.105,59 8,89
Assistência Social 21.258,55 7,53
Ciência e Tecnologia 17.797,22 6,30
Educação 9.368,83 3,32
Habitação 9.223,04 3,27
Energia 5.914,69 2,09
Transporte 4.460,59 1,58
Cultura 3.734,01 1,32
Comunicações 1.186,01 0,09
Desporto e Lazer 1.067,27 0,38
Direitos da Cidadania 644,90 0,23
Administração 123,43 0,04
Defesa Nacional 65,10 0,02
Organização Agrária 35,97 0,01
Gestão Ambiental 0,01 0,00
Encargos Especiais 0,00 0,00
Essencial à Justiça 0,00 0,00
Judiciária 0,00 0,00
Legislativa 0,00 0,00
Relações Exteriores 0,00 0,00
Saneamento 0,00 0,00
Segurança Pública 0,00 0,00
Urbanismo 0,00 0,00
TOTAL 282.437,24 100,00

 Fonte: Elaborado pelo autor, a partir de Demonstrativo de Gastos Tributários da Receita Federal

 

Os gastos indiretos com cultura são decorrentes de oito políticas econômico-tributárias, que veremos com maiores detalhes em capítulo próprio. Por hora, vale apenas mencionar que os principais gastos estão concentrados no Programa Nacional de Apoio à Cultura (popularmente conhecido como Lei Rouanet) e no Vale-Cultura.

  

Tabela 6 – Gastos públicos indiretos com cultura em 2015

Programa

Total

(R$ em milhões)

Participação do programa no total de gastos indiretos com Cultura

Total da rubrica cultura 3.734,01 100%
Atividade Audiovisual 141,57 3,79 %
Entidades sem Fins Lucrativos – Cultural 172,74 4,63 %
Evento Esportivo, Cultural e Científico 0,00 0 %
Indústria Cinematográfica e Radiodifusão 27,84 0,75 %
Programa Nacional de Apoio à Cultura 1.323,39 35,44 %
Programação 0,00 0,00 %
RECINE 29,21 0,78 %
Vale-Cultura 2.039,27 54,61 %

Fonte: Demonstrativo de Gastos Tributários 2015 – Receita Federal

 

A partir desses esclarecimentos conceituais, poderemos analisar a trajetória dos gastos públicos diretos e indiretos ao longo dos últimos quinze anos. A partir disso, será possível constatar, ao menos com base na distribuição de recursos orçamentários, qual o tipo de política cultural que predominou no país durante esse período.[14]

Os gastos públicos diretos com cultura aumentaram consideravelmente, ainda que de maneira intermitente, de maneira que o orçamento executado passou de cerca R$ 200,8 milhões, em 2001, para aproximadamente R$ 1,77 bilhão, em 2015. Isso representou um crescimento anual médio de 15,61%.[15]

 

Gráfico 1 – Gasto público direto pelo orçamento executado com cultura entre 2001 e 2015 (em milhões de reais)

Fonte: Elaborado pelo autor, a partir de informações do Siga Brasil – Senado Federal

 

Vale retomar que a dotação inicial prevista da Lei Orçamentária Anual não corresponde aos orçamentos autorizados, empenhados, liquidados e executados (pagos e restos a pagar). Isso ocorre por diversos motivos como a realização de contingenciamentos, inexistência ou inaptidão de projetos aptos a receber recursos de um edital, cancelamento de contratações, problemas na regularidade de convênios (impedindo assim a transferência de recurso) e assim por diante. Isso faz com que, no período compreendido entre 2001 e 2015, apenas metade da dotação inicial para a função “cultura”, cerca de R$ 21 bilhões, tenha sido efetivamente executada, total de aproximadamente R$ 10 bilhões.

 

Tabela 7 – Orçamento federal para a função cultura entre 2001 e 2015 (em reais)

Ano

Dotação Inicial

Autorizado

Empenhado

Liquidado

Executado (Pago + Restos Pagos)

2001 302.981.098 324.562.763 278.093.428 278.093.428 200.785.574
2002 359.240.394 377.702.254 239.527.228 239.527.228 209.774.909
2003 348.554.336 353.383.767 231.451.079 231.342.792 184.019.736
2004 417.126.402 434.044.436 323.920.554 323.920.554 236.316.434
2005 584.669.367 621.162.145 494.098.178 494.098.178 354.542.898
2006 641.950.605 691.905.449 581.010.677 581.010.677 393.833.833
2007 824.973.400 1.004.299.396 757.745.731 757.350.752 431.386.135
2008 1.070.264.386 1.239.724.612 897.912.541 897.903.541 545.358.778
2009 1.269.804.016 1.301.168.119 1.119.576.844 1.119.576.844 693.473.884
2010 2.145.266.563 2.190.149.718 1.385.121.729 1.385.121.729 806.630.374
2011 1.715.667.775 1.865.863.041 1.414.081.057 1.414.081.057 641.434.326
2012 1.979.585.616 3.027.110.136 1.904.727.526 875.566.142 1.281.942.932
2013 3.577.099.355 3.502.547.311 2.408.465.988 896.331.287 1.500.885.410
2014 3.012.548.256 3.051.053.656 1.835.787.688 928.338.975 1.535.048.553
2015 2.770.444.578 2.797.362.737 1.867.416.089 896.457.220 1.769.061.544

Fonte: Elaborado pelo autor, a partir de informações do Siga Brasil – Senado Federal

 

De acordo com o Relatório Sistêmico de Fiscalização da Função Cultura, produzido pelo Tribunal de Contas da União (TCU), o crescimento no orçamento autorizado para a cultura não tem sido acompanhado pelo aumento da capacidade do Ministério em realizar efetivamente a despesa autorizada. Pelo contrário, a liquidação e pagamento da despesa empenhada têm sido cada vez menores proporcionalmente à despesa autorizada, o que gera um montante crescente de restos a pagar não processados ano a ano. Em 2014, o contingenciamento foi de R$ 150 milhões, equivalente a 15,24% do orçamento inicialmente autorizado para as despesas discricionárias. Em 2013, esse contingenciamento teria sido de 26,75% do inicialmente autorizado na lei orçamentária. Ao passo que os percentuais de inexecução extrapolam os percentuais de contingenciamento. Questionou-se então se o baixo desempenho orçamentário da cultura decorre de um problema de subfinanciamento apenas ou se se trata de uma incapacidade dos gestores de efetivarem a despesa autorizada, ou ainda uma combinação de diversos fatores.[16]

Paralelamente, nesse mesmo período, os gastos tributários com cultura cresceram em média 19,12% ao ano, passando de aproximadamente R$ 270,6 milhões, em 2001, para R$ 3,73 bilhões, em 2015.

 

Gráfico 2 – Gasto público indireto com cultura entre 2001 e 2015 (em milhões de reais)

Fonte: Elaborado pelo autor, a partir de informações do Demonstrativos de Gastos Tributários – Receita Federal

 

Logo, mesmo em um momento institucional no qual o Ministério da Cultura pretendeu ampliar a participação e o papel do Estado no campo da cultura, os gastos indiretos continuaram a crescer de maneira acelerada. Ao menos no plano quantitativo de recursos aplicados na área, pareceu confirmar-se a tendência de se manter e reforçar o modelo de política cultural baseado em incentivos fiscais. A diferença fica mais evidente se colocamos em cotejo a dotação inicial para a função cultura, o orçamento executado efetivamente e a projeção com gastos indiretos. Ainda que a previsão da Lei Orçamentária Anual para a cultura seja equivalente ou maior que a previsão de gastos indiretos, os valores efetivamente pagos (mais os restos pagos) em cada ano acabam sendo substancialmente menores.

 

Gráfico 3 – Evolução dos gastos públicos diretos e indiretos entre 2001 e 2015 (em milhões de reais)[17]

Fonte: Elaborado pelo autor, a partir de informações do Siga Brasil – Senado Federal e Demonstrativos de Gastos Tributários – Receita Federal

 

O diagnóstico acima apontado pode ser reforçado se comparamos a parcela de representação dos gastos diretos e indiretos com cultura frente aos respectivos gastos totais da União. Eis que a média dos gastos diretos com cultura representaram cerca de 0,05% ao ano do orçamento geral da União, enquanto os gastos indiretos variavam a uma média de 1,37% do total de gastos tributários.

 

Tabela 8 – Comparativo entre gastos diretos e indiretos com cultura (2001-2015)

Ano

Gastos Diretos

Gastos Indiretos

Orçamento executado (Pago + Restos Pagos) da função cultura Orçamento total executado (pago + restos pagos) Participação da cultura Renúncia para a função cultura Renúncia Total Participação da cultura
2001 200.785.574,00 579.666.243.428,00 0,03% 270.600.000,00 19.334.083.148,00 1,40%
2002 209.774.909,00 656.691.025.167,00 0,03% 287.200.000,00 23.261.564.919,00 1,23%
2003 184.019.736,00 846.161.851.691,00 0,02% 357.134.896,00 23.957.719.515,00 1,49%
2004 236.316.434,00 888.261.797.179,00 0,03% 267.715.515,00 24.211.156.283,00 1,11%
2005 354.542.898,00 1.072.136.201.201,23 0,03% 471.689.313,00 31.288.196.343,00 1,51%
2006 393.833.833,00 1.144.557.121.351,98 0,03% 574.710.951,00 42.499.551.763,00 1,35%
2007 431.386.135,00 1.171.493.077.119,77 0,04% 951.495.398,00 52.739.771.972,00 1,80%
2008 545.358.778,00 1.184.625.992.958,62 0,05% 1.107.822.318,00 76.055.963.256,00 1,46%
2009 693.473.884,00 1.331.300.744.169,00 0,05% 1.394.916.801,00 101.956.496.783,00 1,37%
2010 806.630.374,00 1.414.489.603.815,56 0,06% 1.721.354.015,00 113.875.428.613,00 1,51%
2011 641.434.326,00 1.574.070.172.440,65 0,04% 1.724.405.936,00 116.082.902.877,00 1,49%
2012 1.281.942.932,00 1.791.610.322.216,00 0,07% 1.978.370.947,00 145.977.475.125,00 1,36%
2013 1.500.885.410,00 1.871.426.361.301,00 0,08% 1.574.827.796,00 170.015.969.718,00 0,93%
2014 1.535.048.553,00 2.279.422.836.666,00 0,07% 2.994.233.548,00 249.761.192.255,00 1,20%
2015 1.769.061.544,00 2.389.170.825.463,00 0,07% 3.734.012.747,00 282.437.237.614,00 1,32%

 

Fonte: Elaborado pelo autor, a partir de informações do Siga Brasil – Senado Federal e Demonstrativos de Gastos Tributários – Receita Federal

 

Dessa forma, apesar de nos últimos anos ter-se retomado uma postura mais ativa e propositiva do Estado no campo das políticas públicas, os gastos indiretos continuam representando parte significativa dos gastos públicos totais em cultura (na esfera federal). Ocorre que tais mecanismos possuem limitações inerentes ao seu próprio funcionamento – o que veremos mais adiante quando analisarmos os resultados obtidos com o mecenato da Lei Rouanet.

O modelo neoliberal de política não parece ter como objetivo a simples redução da participação do Estado no campo cultural. Fosse assim, bastaria diminuir sua estrutura burocrática e o montante de investimento público direto realizado. Todavia, os incentivos fiscais continuam gerando um gasto público. A intensão é apenas transferir o poder de decisão sobre a cultura que merece ser produzida, difundida e consumida para os grandes conglomerados econômicos, que são os maiores doadores e patrocinadores. Estes não realizam seus aportes baseados em valores como a “diversidade” ou “preservação da memória”, mas em critérios de rentabilidade e exposição de suas marcas. Desse modo, políticas públicas pautadas em benefícios fiscais chancelam uma política cultural privada de manutenção e consolidação dos interesses das classes econômicas dirigentes. Ao se transferir ao mercado a decisão sobre quais projetos culturais merecem aportes financeiros, possibilitou-se que as políticas públicas de cultura nem sempre caminhassem no sentido apontado pela Constituição, pelo Plano Nacional de Cultura e pelo próprio conjunto normativo que às instituíram. Aprofundaremos tais questões mais adiante.

[…] Fim do texto original

 

 

[1] Cumpre observar que nenhum país adota apenas um único modelo de financiamento à cultura. Nos Estados Unidos, por exemplo, estima-se que a relação seja de 77% em mecenato privado, dos quais 56% são praticados por indivíduos, 5% por empresas e 16% por fundações, para 23% de financiamento público. Cf. NASCIMENTO, Alberto Freire. Política Cultural e financiamento do setor cultural. Artigo apresentado no IV Enecult. Salvador, 2008. Disponível: < http://www.marketingcultural.com.br/106/pdf/politica-cultural-financiamento-setor-cultural.pdf>. Acesso realizado em 16.11.2016.

 

[2] Sobre a natureza jurídica do orçamento e sua relação com a promoção dos direitos sociais, conferir: DOMINGUES, José Marcos (org.). Direito financeiro e políticas públicas. Rio de Janeiro: GZ, 2015. TOLDO, Nino Oliveira. O orçamento como instrumento de efetivação das políticas públicas no Brasil. Tese apresentada ao Departamento de Direito Econômico e Financeiro da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. São Paulo, 2006. FARIA, Rodrigo Oliveira. Natureza jurídica do orçamento e flexibilidade orçamentária. Dissertação apresentada ao Departamento de Direito Econômico e Financeiro da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. São Paulo, 2009. CONTI, José Maurício; SCAFF, Fernando Facury (coord.). Orçamentos públicos e direito financeiro. Op. Cit. TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional, Financeiro e Tributário. Volume V: o orçamento na Constituição. 3ª Edição. Rio de Janeiro: Renovar, 2008.

 

[3] Para o período compreendido entre 2012 e 2015, por exemplo, a Lei n.º 12.593, de 18 de janeiro de 2012, estabeleceu como uma de suas diretrizes a “a valorização da diversidade cultural e da identidade nacional” (artigo 4º, inciso IV). Em seu anexo, o tema está previsto especialmente no programa “cultura: preservação, promoção e acesso”, com os seguintes objetivos: (i) promover, preservar e difundir o patrimônio e as expressões culturais afro-brasileiras; (ii) formular e desenvolver política pública de cultura com participação social e articulação intersetorial e federativa; (iii) promover a cidadania e a diversidade das expressões culturais e o acesso ao conhecimento e aos meios de expressão e fruição cultural; (iv) promover a economia criativa contribuindo para o desenvolvimento econômico e sociocultural sustentável; (v) promover o acesso ao livro e à leitura e a formação de mediadores, no âmbito da implementação do Plano Nacional do Livro e Leitura e do fomento à criação de planos correlatos nos estados e municípios; (vi) preservar, identificar, proteger e promover o patrimônio cultural brasileiro, fortalecendo identidades e criando condições para sua sustentabilidade; (vii) promover o direito à memória dos cidadãos brasileiros, preservando, ampliando e difundindo os acervos museológicos, bibliográficos, documentais e arquivísticos e apoiando a modernização e expansão de suas instituições, redes, unidades e serviços; (viii) regular, fiscalizar e fomentar a indústria audiovisual, visando ao seu desenvolvimento, ao fortalecimento das empresas nacionais, à ampliação da produção, inovação e difusão das obras e dos serviços audiovisuais brasileiros, assim como à garantia de acesso à população; (ix) fomentar a criação, difusão, intercâmbio e fruição de bens, serviços e expressões artísticas e aperfeiçoar e monitorar os instrumentos de incentivo fiscal à produção e ao consumo cultural; (x) implantar, ampliar, modernizar, recuperar e articular a gestão e o uso de espaços destinados a atividades culturais, esportivas e de lazer, com ênfase em áreas de alta vulnerabilidade social das cidades brasileiras; (xi) produzir e difundir pesquisas e conhecimento constitutivo da cultura brasileira e desenvolver política nacional de integração entre cultura e educação. O Relatório Anual de Avaliação do PPA 2012-2015, produzido pelo Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão, dedicou algumas poucas linhas ao tema da cultura – não analisando cada um desses objetivos especificamente. Cf. MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO. Relatório Anual de Avaliação do PPA 2012-2015: ano-base 2014. Brasília: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, 2015. Disponível em:< http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/arquivo/spi-1/ppa-1/2015/relatorio-de-avaliacao-anual-do-ppa-2012-2015-vol-1.pdf>. Acesso realizado em 01.01.2017.

 

[4] Para mencionar uma previsão sobre nosso tema de pesquisa, a Lei n.º 13.080, de 2 de janeiro de 2015, que definiu as diretrizes orçamentárias para 2015, previu que não poderão ser destinados recursos para atender a despesas com transferência de recursos a entidades privadas destinados à realização de eventos, no âmbito dos Ministérios do Turismo e da Cultura (artigo 18, XIII). Porém, essa vedação não se aplica às destinações, no Ministério da Cultura, para realização de eventos culturais tradicionais de caráter público realizados há, no mínimo, cinco anos ininterruptamente, desde que haja prévia e ampla seleção promovida pelo órgão concedente ou pelo ente público convenente (artigo 18º, parágrafo 5º).

 

[5] Sobre a LDO, conferir: OLIVEIRA, Régis Fernandes. Curso de Direito Financeiro. 2ª Edição. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, pp. 339-344, 403 e seguintes.

 

[6] Sobre a LOA, conferir: OLIVEIRA, Régis Fernandes. Op. Cit., pp. 344-347, 412 e seguintes.

 

[7] Vale mencionar os conceitos trazidos pela Lei n.º 4.320, de 17 de março de 1964, que estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal: “Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição. […]Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito. […]Art. 64. A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga.”

 

[8] A função compreende o maior nível de agregação de diversas áreas de despesas que competem ao setor público, como saúde, educação, esporte etc. Programas são instrumentos de organização da atuação governamental que articulam um conjunto de ações que concorrem para a concretização de um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores instituídos no plano, visando a solução de um problema ou o atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade. Conferir. MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO. Glossário do Orçamento Federal. Disponível em: http://www.orcamentofederal.gov.br/clientes/portalsof/portalsof/glossario-1. Acesso realizado em 09.08.2016. Segundo levantamento da Fundação Getúlio Vargas: “O orçamento das três esferas de governo – federal, estadual e municipal – para a cultura chegou a aproximadamente US$ 4,8 bilhões em 2013. A maior parcela do orçamento vem dos estados, que destinou cerca de US$ 1,9 bilhão para a cultura, seguida pelos municípios, com US$ 1,8 bilhão. Em âmbito federal, a União empenhou cerca de US$ 1,1 bilhão. O orçamento federal brasileiro em 2013 foi de cerca de US$ 677 bilhões, distribuídos pelas 28 funções governamentais. A cultura ocupou o 21° lugar na distribuição entre as funções, com US$ 1,1 bilhão, o que representa 0,16% do orçamento total. O orçamento da cultura representa apenas 3% do orçamento das principais funções do gasto público social, como saúde e educação, e aproximadamente 33% do orçamento destinado à segurança, por exemplo. Embora a cultura esteja entre as funções com menor orçamento em âmbito federal, seu valor é superior a áreas como esporte e lazer (US$ 1,09 bilhão) e comunicação (US$ 0,62 bilhão).” FGV PROJETOS. A Cultura na Economia Brasileira. Estudos e Pesquisas, volume 23. Rio de Janeiro: FGV, 2015, pp. 47-48. Disponível em: <http://fgvprojetos.fgv.br/sites/fgvprojetos.fgv.br/files/pdf.pdf>.  Acesso realizado em 16.11.2016.

 

[9] A previsão orçamentária do Ministério da Cultura compreende rubricas com previdência de inativos e pensionistas, cumprimento de sentenças, gestão da participação em organismos internacionais e entidades e reserva de contingência que, apesar de essenciais, não correspondem diretamente aos gastos diretos com políticas e programas. Em 2015, essas despesas representaram 21,83% da dotação inicial do Ministério. Por esse motivo e para englobar rubricas fora do âmbito ministerial, quando nos referirmos a gastos diretos com cultura, estaremos fazendo referência às previsões da função orçamentária “cultura”.

[10] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Relatório Sistêmico de fiscalização da Função Cultura – 2014. Brasília: TCU, 2015, p. 12. Disponível em: http://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/relatorio-sistemico-de-fiscalizacao-da-funcao-cultura-fisc-cultura-2013.htm. Acesso realizado em 15.11.2016. Conforme nota da fonte original: “Para o cálculo do orçamento do MinC referente aos exercícios de 2009 a 2011, foram deduzidos os programas não-finalísticos (0750: Apoio administrativo; 0906: Operações Especiais: Serviços da dívida externa; e 0089: Previdência de Inativos e Pensionistas da União). Para o exercício de 2012, foram considerados somente os empenhos realizados no principal programa temático do MinC (2027: Preservação, Promoção e Acesso).”

 

[11] De acordo com a Receita Federal: “Gastos tributários são gastos indiretos do governo realizados por intermédio do sistema tributário, visando atender objetivos econômicos e sociais. São   explicitados   na norma   que   referencia   o tributo, constituindo-se uma exceção ao sistema tributário de referência, reduzindo a arrecadação potencial e, consequentemente, aumentando a disponibilidade econômica do contribuinte. Têm caráter compensatório, quando o governo não atende adequadamente a população dos serviços de sua responsabilidade, ou têm caráter incentivador, quando o governo tem a intenção de desenvolver determinado setor ou região.” RECEITA FEDERAL DO BRASIL. Demonstrativo dos Gastos Tributários – PLOA 2015. Brasília. Disponível em: <http://idg.receita.fazenda.gov.br/dados/receitadata/renuncia-fiscal/previsoes-ploa/arquivos-e-imagens/dgt-2015. >. Acesso realizado em 16.11.2016. Conferir também: ANDRADE, José Maria Arruda. A política econômica e a governança dos gastos tributários indiretos. Artigo publicado no Consultor Jurídico em 30.08.2015. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2015-ago-30/estado-economia-politica-gastos-tributarios-indiretos>. Acesso realizado em 20.10.2016. HENRIQUES, Élcio Fiori. O regime jurídico do gasto tributário no direito brasileiro. Dissertação apresentada ao Departamento de Direito Econômico e Financeiro da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. São Paulo, 2009.

 

[12] Em nossa pesquisa, não foi possível encontrar dados consistentes e precisos sobre os gastos indiretos efetivamente realizados com cultura em cada ano. Entretanto, as projeções da Receita Federal do Brasil são relativamente condizentes com a realidade. Por exemplo, estimou-se que o Programa Nacional de Apoio à Cultura (Pronac) geraria um gasto tributário na ordem de 1,32 bilhão para 2015, enquanto dados do Ministério da Cultura indicaram que a renúncia do programa foi de R$ 1,13 bilhão. Logo, neste trabalho, consideramos a previsão dos gastos tributários da Receita Federal como equivalentes aos gastos indiretos com cultura.

 

[13] Vale mencionar que a arrecadação das receitas federais (administradas pela Receita Federal e outros órgãos), entre janeiro e dezembro de 2015, foi de R$ 1.221.546 milhões. RECEITA FEDERAL DO BRASIL. Análise da Arrecadação das Receitas Federais. Brasília: Receita Federal, 2015. Disponível em: <http://idg.receita.fazenda.gov.br/dados/receitadata/arrecadacao/relatorios-do-resultado-da-arrecadacao/arrecadacao-2015/dezembro2015/analise-mensal-dez-2015.pdf>. Acesso realizado em 11.08.2016.

 

[14] Tivemos a oportunidade de esboçar uma primeira análise comparativa dos gastos públicos diretos e indiretos com cultura, especificamente direcionada ao setor audiovisual, em outra ocasião. Conferir: SOUZA, Mateus Maia de. ALEM, Nichollas de Miranda. Direito à cultura e políticas públicas no Brasil: uma análise dos gastos diretos e indiretos com o setor audiovisual durante a Nova República. In: Revista de Estudos Empíricos em Direito. Vol. 3, n. 2, jul. 2016, p. 93-112.

 

[15] Consideramos como orçamento executado os numerários “pagos” somados aos “restos a pagar” quitados no mesmo ano.

 

[16] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Relatório Sistêmico de fiscalização da Função Cultura – 2014. Op. Cit., p. 24. O relatório aponta que o Ministério informou que esse contingenciamento afetou tanto seus programas finalísticos quanto seu funcionamento administrativo: a inauguração e a reforma de equipamentos foi adiada, editais foram cancelados etc.

 

[17] Conferir nota de rodapé 64 do mestrado.

 

Foto por Davidson Luna. In: Unsplash.